Os desafios do mercado de combustíveis para o aumento da competitividade

05 de Maio de 2021

Dos suprimentos à revenda, entenda o que o setor ainda deve enfrentar para se tornar mais competitivo e dinâmico

Em virtude do legado histórico de monopólio estatal, a abertura do mercado de combustíveis tem sido uma preocupação do setor há mais de 20 anos, no Brasil. Os primeiros passos nesse sentido ocorreram em 1997, com a promulgação da Lei 9.478. Por meio deste marco, institui-se a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) como o órgão regulador das atividades que integram as indústrias de petróleo e gás natural e de biocombustíveis no Brasil. Além disso, a nova lei, conhecida como Lei do Petróleo permitiu a participação de outras empresas nas atividades de pesquisa, exploração, produção e refino de petróleo e gás natural mediante concessão, autorização ou contratação sob o regime de partilha de produção. Apesar da mudança na legislação, ainda em 2018, em um estudo desenvolvido pelo Boston Consulting Group (BCG), ao realizar uma análise comparativa com mercados internacionais, mostrou que a indústria de combustíveis brasileira apresenta um nível de concentração acima do normal no processo de refino. De acordo com o estudo, o Brasil é um dos poucos países com baixo número de players nesta etapa da cadeia, visto que apenas um ator possui mais de 80% da capacidade local de produção. A pesquisa também mostra que o refino não representa o único elo da cadeia produtiva de petróleo que apresenta um alto nível de concentração, mas a logística primária também. Tendo em vista essa conjuntura, nos últimos anos, o mercado brasileiro de combustíveis tem passado por uma série de transformações em sua estrutura, sua política de precificação e sua legislação.

Durante o governo de Dilma Rousseff, as oscilações nos preços dos derivados eram contidas com o objetivo de não afetar o consumidor final. Tal posicionamento, no entanto, acabou prejudicando a rentabilidade no setor de refino da Petrobras o que levou a uma gradual mudança na política de precificação do setor. Foi somente em 2016, com o governo de Michel Temer, que se passou a adotar efetivamente o regime de Preço de Paridade de Importação (PPI), ou seja, o valor dos derivados de petróleo passou a seguir os preços do mercado internacional. Ainda que a adoção desta política tenha levado à redução das vendas da estatal e, como efeito, o aumento das reservas nas refinarias nacionais, o setor de importação foi altamente favorecido, o que maximizou a oferta.

Em paralelo, outras mudanças foram postas em prática no setor como, por exemplo, o Plano de Desinvestimento da Petrobras. Divulgado em 2019, o projeto prevê a venda de 50% das refinarias da estatal, ativos de gás natural e ativos de terra e offshore. O objetivo da companhia é arrecadar entre $20 bilhões a $30 bilhões até o final de 2021 e, assim, reduzir sua dívida. Como consequência deste projeto está o estabelecimento de um ambiente com potencial de promover a multiplicidade de atores no setor, além de garantir maior previsibilidade às decisões e aumentar a eficiência da cadeia produtiva. Atualmente, das 17 refinarias de petróleo que compõem o Parque de Refino Nacional, 13 pertencem à Petrobras, destas, 8 já estão em processo de venda.

Outro exemplo de modificação recentemente implementada no setor com o propósito de torná-lo mais dinâmico é a nova Lei do Gás, sancionada em abril deste ano. Entre as principais mudanças previstas neste novo marco regulatório, está o acesso às infraestruturas essenciais por terceiros, a desverticalização do transporte, o fim do modelo de concessão na construção de gasodutos, o sistema de entrada e saída para a capacidade de transporte e a estocagem subterrânea.

Apesar das recentes mudanças na orientação das políticas públicas e no redirecionamento da Petrobras para a lógica de mercado, Anelise Lara, ex-diretora de Refino e Gás Natural da Petrobras, afirma que há uma série de desafios para aumentar a competitividade do setor de combustíveis brasileiro que se encontram desde a etapa de fornecimento de suprimentos até a revenda. Entre este desafios, Anelise menciona:

O aumento da multiplicidade de atores na oferta de suprimentos

“Hoje os derivados, principalmente de petróleo, têm como único player a Petrobras e os importadores. Então, ter multiplayers é importante para garantir uma boa oferta de suprimentos”, analisa. De fato, a Petrobras atualmente detém 98,6% da capacidade de refino, sendo responsável por 74,1% produção total de petróleo do país, em 2019, conforme dados do Anuário Estatístico de 2020 desenvolvido pela ANP.

A expansão da infraestrutura e do acesso à logística primária

Após a quebra do monopólio estatal em 1997, com a promulgação da Lei 9.478, a propriedade e os ativos de sua operação foram separados, o que tornou possível o acesso de atores terceiros a essa infraestrutura. Com isso, criou-se a Transpetro para gerenciar e realizar a manutenção da logística primária. “A Transpetro foi concebida como empresa 100% Petrobras, que embora separada societariamente, acaba por desfrutar da mesma governança, lançando dúvidas sobre a efetividade do acesso aberto à logística primária da Petrobras”, informa o estudo realizado pela BCG, citado anteriormente. Sendo assim, entende-se o porquê da expansão da estrutura e do acesso à logística primária consistirem em um desafio para o aumento da competitividade do mercado. “Dessa forma, evitam-se gargalos logísticos que possam impedir a participação e a competição em várias regiões do nosso país”, justifica Anelise.

A garantia de práticas leais de concorrência

“É preciso que o mercado seja não somente aberto, dinâmico e competitivo, mas que também exerça práticas de concorrência mais leais”, afirma a ex-diretora de Refino e Gás Natural da Petrobras. Apesar da alta concentração no refino e na logística primária, o setor de revenda brasileira se caracteriza por um alto número de players. De acordo com dados da ANP, ao final de 2019, um total de 40.970 postos revendedores de derivados de petróleo estavam operando no Brasil. De acordo com Anelise, ao a ANP não conseguir realizar uma fiscalização adequada desta grande quantidade de postos, a adulteração de combustíveis acaba se tornando uma prática recorrente. Além de fraudes na comercialização, Anelise também relembra que a concorrência desleal ocorre no setor por meio de fraudes tributárias. “As práticas tributárias ilegais acabam favorecendo o que chamamos de devedor contumaz”, explica. Em um estudo encomendado pelo Instituto Combustível Legal (ICL) e neste ano pela Fundação Getúlio Vargas, verificou-se que a União deixa de arrecadar R$14 bilhões por ano de tributos sonegados somente no setor de combustíveis. Além disso, o ICL prevê que a dívida ativa deste setor com os estados ultrapasse os R$70 bilhões. Na avaliação da ex-diretora de Refino e Gás Natural da Petrobras, existem duas questões relacionadas ao projeto de reforma tributária, em discussão atualmente no Congresso Nacional, que podem contribuir para evitar a evasão fiscal. “A primeira é a tributação monofásica. Dessa forma, a incidência recairá sob um único contribuinte, sendo ele produtor ou importador, pois ele será responsável por recolher impostos e referenciar a venda do produto” e prossegue: “A segunda é a definição de alíquotas uniformes de ICMS em todo o território nacional. Hoje, essa é uma situação muito complicada pois a alíquota varia de estado para estado e, obviamente, quem quer burlar as regras de mercado usa desses artifícios para evitar pagar os impostos adequados”.

A maximização da eficiência de todo o setor

Na análise da ex-diretora, a redução do percentual da mistura de biodiesel de B13 para B10 realizada pelo Conselho Nacional de Política Energética (CNPE), em abril deste ano, ocorreu devido aos altos preços atingidos durante os leilões. “Há uma grande dificuldade em se realizar leilões justos de biocombustíveis e biodiesel e isso acaba prejudicando o setor como um todo”, avalia. Por isso, é preciso maximizar não somente os produtos derivados de petróleo, mas também do álcool e dos biocombustíveis.

O fortalecimento e a autonomia da ANP

A ex-diretora de Refino e Gás Natural da Petrobras conclui ressaltando que além de abrir o mercado e ampliar o número de agentes atuantes na cadeia de produção, é essencial que haja uma agência reguladora forte e independente. Dessa forma, ao seu ver, existirá condições materiais e financeiras para realizar as fiscalizações necessárias de forma adequada. “Exemplos de problemas não faltam nesse setor. Eu acredito até que a Receita Federal, o Ministério Público, a ANP conheçam esses exemplos e não consigam resolver. O que há por trás disso?”, se questiona e conclui: “Portanto, uma agência reguladora forte, autônoma e independente poderá atuar efetivamente nos pontos críticos do setor. Dessa forma, ao favorecer as práticas legais de concorrência, acredito que melhore muito a competitividade e a dinâmica do mercado”.

 


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